En wéér moet het roer om: onze politici lijden aan reorganisatiedrift

En wéér moet het roer om: onze politici lijden aan reorganisatiedrift

DOOR BART DE KONING

dinsdag 1 mei 2018
Met deze knop kunt u artikelen toevoegen aan een leeslijst op uw persoonlijke pagina. Klik hier om in te loggen.

Politici kunnen het niet laten: steeds moet het anders. Maar steeds gaat het mis. Bij de Nationale Politie, de Belastingdienst en het UWV, om maar een paar voorbeelden te noemen, zijn de reorganisaties volkomen mislukt. Waarom gaat het fout? En hoe kan het slimmer?

Uit Maarten! 2018-1

Kees van Kooten heeft weleens beschreven hoe hij zelf een tuintafel in elkaar zette. De eerste planken die hij aan elkaar schroefde zaten net niet helemaal recht. Om de tafel toch in evenwicht te krijgen schroefde hij de volgende plank net ietsje te veel de andere kant op. En zo werd elke volgende plank in feite een correctie op de vorige. Het eindresultaat zag er natuurlijk niet uit.

Het doet denken aan de manier waarop Nederlandse politici eindeloos bezig blijven met reorganisaties. Zo sleutelt de gemeente Amsterdam al sinds de jaren tachtig aan de stadsdelen. Het was ooit de bedoeling dat de hoofdstad samen met buurgemeenten op zou gaan in een stadsprovincie, waarbij Amsterdam opgeknipt zou worden in deelgemeenten. De stadsdelen waren bedoeld als voorbereiding. Bij een referendum in 1995 (dat mocht toen nog) sprak 92 procent van de Amsterdammers zich uit tegen het opknippen van hun stad. Exit de stadsprovincie. De zestien stadsdelen bleven, hoewel niemand echt tevreden was, zo bleek uit een lange rij onderzoeksrapporten. ‘Amsterdam wordt bestuurd op basis van macht en wantrouwen. De bestuurlijke complexiteit is enorm en scoren is belangrijk,’ concludeerde de Utrechtse bestuurskundige Mark Bovens in 2004. In de loop der jaren werden zestien stadsdelen er veertien, veertien werden er zeven en uiteindelijk veranderden de stadsdeelbesturen in zeven bestuurscommissies, die feitelijk weinig om het lijf hebben. En dat werkt óók niet, zo concludeerde oud-ombudsman Alex Brenninkmeijer in 2016 na onderzoek. Er is ‘veel politiek en bestuurlijk gedoe’. Alle verstandige adviezen over het bestuurlijk stelsel waren ‘in de politiek-bestuurlijke sudderpan fijngeprakt. [...] Het is pathologisch.’

Er is geen bewijs dat schaalvergroting besparingen oplevert

Plus ça change, plus c’est la même chose. Wie er een beetje oog voor heeft komt dit soort verhalen over de Nederlandse overheid voortdurend tegen. Een kleine greep uit de afgelopen maanden. In november 2017 concludeerde het Centrum voor Onderzoek naar de Economie van de Lagere Overheden (Coelo) dat gemeentes die samenwerken niet goedkoper uit zijn. Dat is jammer, want samenwerken op het gebied van zorg, sociale werkvoorziening, afvalinzameling en belasting is dé trend.

Het kabinet stoot steeds meer taken, zoals zorg, af naar gemeentes, waarbij het nadrukkelijk ook de bedoeling is dat het goedkoper wordt. Maar dwars tegen de verwachtingen in heeft de samenwerking niet geleid tot lagere kosten, zo vertelden de onderzoekers aan NRC Handelsblad. ‘Bij kleinere en bij grotere gemeenten lijkt samenwerking de uitgaven juist te hebben verhoogd.’ Een onderzoeker van datzelfde Coelo, Bieuwe Geertsema, promoveerde begin vorig jaar op een groot onderzoek naar fuserende gemeentes. Hij concludeerde dat er geen bewijs is dat fuseren door schaalvergroting besparingen zou opleveren. Ook dat is jammer, want Den Haag gelooft al decennia heilig in schaalvoordelen door fusies: Rutte II boekte al een miljard efficiencywinst in bij het gemeentefonds.

Sinds 2013 is het aantal rechtbanken van 19 naar 11 gegaan en het aantal hoven van vijf naar vier. Het Openbaar Ministerie onderging een soortgelijke fusiegolf. In december kwam een onderzoekscommissie met harde conclusies: dat heeft (nog) niet geleid tot de beoogde hogere kwaliteit of betere samenwerking. ‘In de financiële kengetallen zijn geen duidelijke schaaleffecten zichtbaar,’ schrijven de onderzoekers met gevoel voor understatement. Het wordt eentonig: in december concludeerde ook de Autoriteit Consument en Markt dat fusies tussen ziekenhuizen de zorg niet goedkoper, maar juist duurder maken.

En dan de moeder aller reorganisaties: de vorming van de Nationale Politie. Mark Rutte had zijn kiezers in 2010 ‘Meer straf en minder begrip voor criminelen’ en ‘Blauw hoort op straat, niet achter een bureau’ beloofd. In zijn eerste kabinet stroopten de crimefighters Ivo Opstelten en Fred Teeven de mouwen op om de misdaad spijkerhard aan te pakken. Opstelten duwde in korte tijd de grootste reorganisatie uit de Nederlandse geschiedenis door het parlement: 26 politiekorpsen fuseerden in 2012 tot de Nationale Politie. Die werd met ruim 60.000 werknemers de grootste werkgever van Nederland.

De politie verhuisde bovendien van Binnenlandse Zaken naar het nieuwe ministerie van Veiligheid & Justitie, want alleen Justitie klonk niet daadkrachtig genoeg. Inmiddels heet het onder Rutte III weer Justitie & Veiligheid en moet het departement opnieuw briefpapier, visitekaartjes en naamborden bestellen – op kosten van de gewone hardwerkende Nederlander, maar dat zeggen ze er dan weer niet bij.

De reorganisatie bij de politie heeft ons niet gebracht wat ons beloofd was. In 2007 helderde de politie 330.000 misdrijven op en volgens schattingen van het ministerie zal dat nog verder dalen tot 200.000 in het jaar 2022. De VVD is hier behoorlijk de mist in gegaan met een van de kernwaarden van de rechtse kiezer: veiligheid. De grootste Nederlandse reorganisatie ooit is verknald: politiemensen zijn na jaren onzekerheid gedemoraliseerd, bureaucratie verlamt de opsporing meer dan ooit, burgers klagen over te weinig blauw op straat, en het blijft nog jaren tobben met falende computersystemen. De kers op de taart is dat er honderden miljoenen euro’s per jaar extra naar de politie moeten, terwijl het de bedoeling was dat de reorganisatie structureel een bedrag in die orde van grootte zou besparen.

Het is bijna niet te geloven, maar over de reorganisatie van de politie is vrijwel niet nagedacht en niet gedebatteerd

De onderzoekscommissie van voormalig topambtenaar Wim Kuijken schreef het eind vorig jaar iets vriendelijker op: ‘Er is nog een lange weg te gaan om alle aspiraties tot gelding te brengen.’ Zo heeft niemand goed zicht op de prestaties van de politie: ‘Noch de korpsleiding, noch het ministerie, noch het bonte geheel van gezagsdragers en toezichthouders beschikt over een beeld van het presterend vermogen van de politieorganisatie. Dat moet beter.’ De opvallendste conclusie is dat de politiek de reorganisatie heeft onderschat: ‘Er waren te veel veranderingen tegelijkertijd.’

Met die constatering heeft de doorgewinterde oud-ambtenaar een terugkerend probleem in Den Haag te pakken. Politici blijven steeds dezelfde stomme fouten maken bij reorganisaties. Wat er bij de politie misging is niet uniek en hebben we eerder gezien bij onderwijsvernieuwing, bij de Belastingdienst, bij het UWV en bij het samenvoegen van corporaties, gemeentes, ziekenhuizen, scholen en rechtbanken. De vaste patronen zijn een sterk geloof in daadkracht (‘doorpakken’) en hoge verwachtingen van schaalvoordelen, ‘slimme ICT’ en bedrijfsmatiger werken. Het spiegelbeeld van die roze bril is dat politici in een daadkrachtige bui doof zijn voor kritische geluiden van experts, vakbonden en adviesorganen, en de risico’s en uitvoeringsproblemen (bijvoorbeeld rond ICT) zwaar onderschatten.

Psychologen en economen noemen het planningsoptimisme of wensdenken – in het Engels ook wel bekend als planning fallacy en overconfidence bias. Nobelprijswinnaar Daniel Kahneman heeft veel onderzoek gedaan naar allerlei soorten irrationeel gedrag en denkfouten. Als hij een toverstokje zou hebben en hij zou één van die denkfouten weg mogen toveren, dan zou het wel overmoed zijn, zo zei hij in 2015 tegen The Guardian. Natuurlijk hebben mensen die iets nieuws gaan ondernemen een zekere mate van onbevangen optimisme nodig. Zonder aanvaarding van risico’s en problemen zou geen ontdekkingsreiziger op pad gaan, geen ondernemer een nieuw bedrijf starten en geen schrijver aan een nieuw boek beginnen. Maar alles met mate. Het wordt wat anders als je moedwillig verstandig advies negeert, vermijdbare risico’s neemt, je onvoldoende indekt tegen die risico’s of steeds dezelfde stomme fouten blijft herhalen.

Den Haag vindt bedrijfsmatig werken al decennia veel belangrijker dan inhoudelijke expertise

Dat politici dat toch blijven doen is minder gek dan het lijkt. Het zit in de aard van een democratie dat politici meer beloven dan ze kunnen waarmaken. Er is altijd te weinig geld om alle beloftes (beter onderwijs en zorg, meer blauw op straat, hogere pensioenen, lagere belastingen) uit te voeren. Sinds de jaren tachtig bestaat daarvoor een magische oplossing: door bedrijfsmatiger en efficiënter te werken kan de overheid met mínder geld méér doen. Dat is de rode draad bij vrijwel alle mislukte reorganisaties.
 
Dat geloof is goed te zien bij de vorming van de Nationale Politie. Door de 26 korpsen in elkaar te schuiven zou er structureel zo’n 230 miljoen bespaard kunnen worden op zaken als administratie en ICT. De Tweede Kamer nam het voorstel voor de nieuwe Politiewet in december 2011 unaniem aan, na een dag vergaderen. En dat was niet tijdens een plenaire vergadering, maar in een commissievergadering. Het is bijna niet te geloven, maar over de grootste reorganisatie ooit is vrijwel niet nagedacht en niet gedebatteerd in Den Haag.

Niemand luisterde naar waarschuwingen van experts en vakbonden. Deze verbijsterende geschiedenis werd onlangs fijntjes gememoreerd door politiekenner Bob Hoogenboom, toen hij zijn nieuwste boek Politie en liefde in tijde van onveiligheid presenteerde in Nieuwspoort. Toen Opstelten in december 2011 de Kamer ‘om’ had, zei hij trots dat hij ‘met 150-0 gewonnen’ had. Terugblikkend weten we dat Opstelten geen idee had waar hij aan begon, maar niemand in Den Haag prikte daardoorheen. Het was precies het sprookje van de nieuwe kleren van de keizer, zo stelde Hoogenboom vast.

Den Haag vindt bedrijfsmatig werken al decennia veel belangrijker dan inhoudelijke expertise. De Belastingdienst is in die geest de afgelopen jaren bijna kapotbezuinigd en -gereorganiseerd. In januari vorig jaar kwam een onderzoekscommissie onder leiding van Tjibbe Joustra met verwoestende conclusies. De continuïteit was in gevaar, de ICT een puinhoop, en er was een gebrek aan experts. De leiding had ‘te weinig kennis van de fiscaliteit’. In diezelfde maand waarschuwde de Rekenkamer voor de gevolgen van bezuinigingen en reorganisaties bij het UWV. De ICT (‘Hallo, daar zijn we weer!’) leverde problemen op en er was slecht zicht op de prestaties. ‘Als er niet wordt ingegrepen, loopt het een keer spaak met een van de kerntaken,’ zo waarschuwde Kees Vendrik van de Rekenkamer.

En de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat Sharon Dijksma gaf toe dat er binnen het ministerie te weinig inhoudelijke kennis was om grote infrastructuurprojecten in goede banen te leiden. Er zijn door reorganisaties en bezuinigingen veel experts verdwenen, bijvoorbeeld naar adviesbureaus. Er is te weinig expertise in huis om rekenfouten, zoals tegenvallers bij de nieuwe zeesluis en verkeerde geluidsberekeningen bij Lelystad Airport, te herkennen en te voorkomen. Kortom, het ontbreekt aan ingenieurs en andere experts in overheidsdienst, die een plan gewoon helemaal zelf kunnen doorgronden en doorrekenen.
 
Een roemrucht voorbeeld is ook de NS, die opgesplitst werd in een treinendeel (NS) en een spoordeel (ProRail). Ingenieurs en onderhoudsmensen die elkaar vroeger bij storingen blind konden vinden, werden uit elkaar getrokken en moesten via ingewikkelde contracten en aanbestedingen met elkaar gaan communiceren. De gedachte was dat concurrentie op de vrije markt meer treinen voor minder geld zou bewerkstelligen. Nederland ging daar overigens een stuk verder in dan veel andere Europese landen, die zo verstandig zijn geweest om hun nationale spoorbedrijven intact te houden. Nederland ging ook eenzaam pionieren met het uit elkaar halen van energieproductie en -netwerken, waarbij onze energiebedrijven opgeknipt en nogal kwetsbaar op de Europese vrije markt kwamen.
De Belastingdienst, het ministerie van Verkeer & Waterstaat, het UWV en de politie hebben een schreeuwende behoefte aan mensen die ergens verstand van hebben
Het september-novembernummer van Maarten! over domme politiek citeerde al uitgebreid uit de analyse die Herman Tjeenk Willink over falend overheidsbeleid schreef. De informateur beschreef in Over de uitvoerbaarheid en uitvoering van nieuw beleid (regeerakkoord) of: Hoe geloofwaardig is de Overheid? waarom beleid zo vaak faalt: politici beloven te veel, hebben te veel haast, overbelasten hun ambtenaren door beleid op beleid te stapelen, kijken niet naar wat haalbaar en uitvoerbaar is en veroorzaken met hun regeldrift ook steeds meer bureaucratie.
 

Er is volgens Tjeenk Willink een tussenlaag ontstaan van ‘ambtenaren en deskundigen, rekenmeesters en onderzoekers, communicatiedeskundigen en toezichthouders, (commercieel) adviseurs en (proces)managers’ die ‘gelijk denken, gelijk spreken en gelijk doen. Zij is vanuit “de overheid” doorgedrongen in beroepsorganisaties en grote uitvoeringsinstanties, in zelfstandige bestuursorganen en private instellingen. Niemand schijnt te weten hoeveel geld in die tussenlaag omgaat.’

Die tussenlaag is heilig overtuigd van twee dogma’s: bedrijfsmatiger werken en opschalen. En die twee hollen het vertrouwen in de democratie uit. ‘Opschalen is een geloof,’ zo schreef bestuurskundige en organisatieadviseur Steven de Waal begin dit jaar in een rapport over burgermacht bij gemeentelijke fusies. Alle betrokken bestuurders geloven dat fuseren efficiencywinst oplevert, maar dat blijkt nergens uit: ‘Het zwembad gaat dicht, de klassen worden groter en de belastingen gaan omhoog.’ Burgers zitten niet op herindeling te wachten, zo schrijft De Waal.
 
Het gemeentehuis verdwijnt en de afstand met het bestuur neemt toe. Tot overmaat van ramp mogen burgers in gemeentes die heringedeeld worden niet stemmen. Bij de verkiezingen van maart 2018 mogen er daardoor maar liefst 1,5 miljoen burgers niet stemmen – terwijl opheffing of fusie van een gemeentes toch een cruciaal politiek besluit is. Ook over het fuseren van ziekenhuizen en scholen en het sluiten van politiebureaus wordt de burger niet gehoord.
 ‘Doe maar gewoon je werk. Bestuur is saai,’ aldus oud-ombudsman Alex Brenninkmeijer
De vraag dringt zich op: waarom gaan politici er eigenlijk nog mee door, met al die reorganisaties, met die voortdurende schaalvergroting? Nederland zit al decennialang in de top tien van landen met het beste openbaar bestuur en de meest effectieve overheid – in het gezelschap van landen als Finland, Noorwegen, Zweden en Zwitserland – kortom, de landen waarmee we in elke internationale ranglijst bovenaan staan. Het kan best zijn dat de Zwitsers hun gemeentes iets beter georganiseerd hebben en de Finnen hun scholen, maar over het algemeen doen we het ongeveer even goed. Dat wijst erop dat onze publieke sector (ministeries, gemeentes, scholen, ziekenhuizen et cetera) kennelijk behoorlijk goed georganiseerd is en dat er niet heel veel ruimte is voor verbetering.

Automatisering heeft veel processen gestroomlijnd en veel administratieve krachten overbodig gemaakt, ook bij de overheid. Maar het zou een misverstand zijn om te denken dat ICT een wondermiddel is dat voortdurend meer ambtenaren overbodig zal blíjven maken.

De Belastingdienst, het ministerie van Verkeer & Waterstaat, het UWV en de politie hebben vooral een schreeuwende behoefte aan experts, aan mensen die echt ergens verstand van hebben. Mensen die alle data die de overheid inmiddels binnensleept kunnen omzetten in bruikbare informatie, waarop verstandig beleid gebaseerd kan worden. Tjeenk Willink signaleerde al dat ambtenaren in Nederland zeer loyaal zijn (gelukkig!), maar dat ze daardoor politici te weinig tegengas geven als beleid te optimistisch is. En als ze al waarschuwen, worden ze genegeerd.

Toch zou luisteren naar ervaren ambtenaren veel onbezonnen reorganisaties kunnen voorkomen. Saskia Stuiveling, de inmiddels overleden oud-voorzitter van de Algemene Rekenkamer, zei bij onderzoeken altijd: ‘Leg de laatste ambtelijke notitie aan de vorige minister naast de eerste aan de nieuwe. Scheelt miljoenen.’ Tom-Jan Meeus schreef onlangs in NRC Handelsblad dat hij had gehoord dat bezorgde topambtenaren alle plannen uit het regeerakkoord willen gaan checken op uitvoerbaarheid: ‘Dat kan nog interessant worden: topambtenaren die zo nodig op de rem gaan staan. Geen beroepsgroep heeft immers een verfijnder gevoel voor de verborgen gevaren van politieke plannen.’

Dat betekent natuurlijk niet dat politici nooit meer eens iets zouden mogen reorganiseren of fuseren. Het betekent wel dat ze daar heel terughoudend mee moeten zijn. Never change a winning team, en alleen ingrijpen als het echt moet. Bij zo’n reorganisatie zijn de operationele details véél belangrijker dan grootse politieke visies. Of zoals Alex Brenninkmeijer het zei over het politieke gedoe en het bestuurlijk amateurisme in Amsterdam: ‘Doe maar gewoon je werk. Bestuur is saai.’

Uit Maarten! 2018-1
 
dinsdag 1 mei 2018

Gerelateerde artikelen

'Blinde marktwerking is ideologische luiheid'

maandag 12 maart 2018

Het controlecircus in Den Haag

maandag 26 februari 2018

'Het neoliberalisme dient eindelijk ten grave te worden gedragen'

maandag 12 februari 2018

Welkom bij Maarten!

Maarten van Rossem is 's lands bekendste historicus en Amerikadeskundige. Hij is een veelgevraagd commentator op radio en tv en heeft een eigen blad: Maarten!. Verwacht diepgravende interviews, scherpe analyses en verrassende opinies.

Maak nu gratis kennis met onze journalistiek. In dit dossier hebben wij de mooiste verhalen uit ruim tien jaar Maarten! gebundeld. Lees bijvoorbeeld waarom Baudet gelijk heeft als hij zegt Fortuyns erfgenaam te zijn, wat Maarten van het Nederlandse onderwijs vindt en hoe Amerika het IS-monster gecreëerd heeft.

Wilt u de beste verhalen uit Maarten! in uw mailbox ontvangen? Meld u dan aan voor onze gratis nieuwsbrief.