Overheidsinstanties die burgers torenhoge boetes oplegden voor onterecht genoten toeslagen. De adviestak van de Raad van State zag het in 2015 gebeuren en vond er wat van. Volgens dat college was de rechtsbescherming van burgers in het geding. Het opleggen van zulke pittige boetes hoorde eerder thuis in het strafrecht. Demissionair premier Mark Rutte werd begin oktober van dit jaar opnieuw met dit signaal geconfronteerd tijdens een verhoor door de parlementaire enquêtecommissie die het fraudebeleid en de dienstverlening van de overheid onderzoekt. Had de Raad van State eigenlijk niet gewoon gewaarschuwd voor wat  later de Toeslagenaffaire zou gaan heten?

Rutte legde uit dat het advies destijds wel leidde tot ‘een fundamentele discussie in de ministerraad’. Maar de bezwaren tegen de boetes legden het af tegen andere  argumenten. Van een justitiële aantekening kan iemand de rest van zijn leven last hebben. En in de strafrechtketen had iedereen het al zo druk. Dus moesten ze  professionals daar dan ook nog belasten met fraudezaken? Het is niet zwart-wit,’ stelde  Rutte. ‘Het is een weging. En dat hoort in de politiek.’

In de kern valt best iets te zeggen voor die redenering. Het lijkt een zuivere rolverdeling: de adviseurs adviseren en de beslissers beslissen. Ware het niet dat in het tijdperk-Rutte heel veel goede raad stelselmatig lijkt te zijn genegeerd. Niet alleen de Raad van State, ook andere organen zoals de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman waarschuwden voor de crises waar Nederland nu mee te maken heeft.

Het overkwam de politiek niet. Problemen onder ogen zien en tijdig ingrijpen hadden veel van de ontsporingen kunnen voorkomen. Om nog maar eens de Toeslagenaffaire te noemen: de Nationale Ombudsman wees in zijn jaarverslag over 2017 al op aangericht leed. ‘Misbruik opsporen en bestrijden is noodzakelijk, maar de aanpak van de Belastingdienst was nu te hard.’ De Belastingdienst beloofde braaf beterschap, maar de politiek pikte het signaal niet echt op.

In het tijdperk-Rutte lijkt heel veel goede raad stelselmatig te zijn genegeerd

In de klassieke mythologie had Cassandra de gave om de toekomst te voorspellen, maar ook de pech dat niemand haar onheilstijdingen geloofde. Adviesinstellingen van de overheid en gelegenheidscommies van deskundigen hebben niet eens zozeer te maken met dat probleem. Als ze naar buiten komen met hun bevindingen, kunnen ze nog best vaak rekenen op instemmend geknik en de belofte van beterschap en  opvolging van hun wijze raad. Het probleem zit hem in het vervolg dat aan die ogenschijnlijk goede wil  wordt gegeven. De beloftes van beterschap lijken vaak voor de vorm, alsof ze onderdeel zijn van een  rituele dans van de politiek met de haar adviserende instanties. Veel doorwrochte rapporten met  relevante conclusies zijn gedoemd tot een schimmig bestaan in de vergeetput van de wereld van bestuur en ambtenarij: de bureaulades.

Zo ging het bijvoorbeeld met waarschuwingen van de Algemene Rekenkamer over de decentralisatie in de jeugdzorg, met advies van de Raad van State over bepalingen in de Cyberwet over het aftappen van internetverkeer, en recent nog met opmerkingen van diezelfde Raad van State over de complexiteit en gebrekkige uitvoerbaarheid van gedwongen asielopvang.

Onmisbare waarborg

Aan de formele rolverdeling ligt het niet. Zoals koningen zichzelf in verre verledens  omringden met een select gezelschap van raadgevers, zo voorziet het Nederlandse staatsbestel in een aantal Hoge Colleges van Staat waarvan de zelfstandigheid en de onafhankelijkheid wettelijk of zelfs grondwettelijk is vastgelegd. De oorsprong van de Raad van State en de Algemene Rekenkamer gaat terug tot de late Middeleeuwen, maar ze kregen opnieuw vorm na het ontstaan van het Koninkrijk der Nederlanden in de eerste helft van de negentiende eeuw.

De Raad van State is niet alleen de hoogste bestuursrechter. Ze adviseert de Tweede Kamer en de regering ook over wetgeving. Kwaliteit en uitvoerbaarheid zijn daarbij belangrijke maatstaven. ‘Een onmisbare waarborg’ voor het behoud van het vertrouwen van de burger in de rechtsstaat, noemde koning Willem-Alexander dat in 2018 in een toespraak. Toegegeven: dat heeft iets van ‘wij van wc-eend adviseren wc-eend’ (de vorst is voorzitter van de Raad van State), maar het is een waarheid als een koe.

De Algemene Rekenkamer bracht lange tijd één rapport per jaar uit. Dat ging over de rechtmatigheid van de uitgaven van het Rijk. Later kwam daar onderzoek naar de doelmatigheid van beleid en  overheidsuitgaven bij: wordt geld zinnig en zuinig besteed? De Algemene Rekenkamer is eigen baas. Ze beslist zelf over het al dan niet doen van onderzoeken. De Tweede Kamer kan er hooguit om vragen. Een  Nationale Ombudsman kent Nederland pas sinds begin jaren tachtig van de vorige eeuw en zijn positie werd pas in 1999 grondwettelijk geregeld. Ook de Ombudsman kan zelfstandig beslissen tot het instellen van een onderzoek.

Los van al die Hoge Colleges van Staat kijken tal van raden en planbureaus naar het grotere plaatje. Denk aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Sociaal- Economische Raad (SER). Het Centraal Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving komen geregeld met hun economische, sociale en ruimtelijke analyses en prognoses.

Daarbovenop stellen ministeries af en toe commissies van wijze vrouwen en mannen in, die een dreigend) probleem gedurende enige tijd eens uitgebreid tegen het licht houden. Een departement mag dan nog zoveel deskundigheid in huis hebben, de frisse kijk van deskundige buitenstaanders werkt vaak verhelderend. En mensen van naam die advies geven zouden in theorie een onderwerp prominenter op de politieke agenda kunnen plaatsen.

Notoir lastig

Zo werkte het misschien ooit, maar tegenwoordig maar zelden. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap wist in 2007 Alexander Rinnooy Kan te strikken voor het voorzitterschap van een commissie die zich moest buigen over de toekomst van het leraarschap. Rinnooy Kan was op dat moment voorzitter van de SER en werd door de Volkskrant een aantal jaren  achter elkaar uitgeroepen tot de meest invloedrijke Nederlander. De commissie onder zijn voorzitterschap kwam met een rapport getiteld  LeerKracht!

Dat voorspelde een snel toenemend gebrek aan kwantiteit en kwaliteit als het ging om mensen voor de klas. ‘Dit is een fundamentele bedreiging voor de toekomst van de Nederlandse kenniseconomie,’ waarschuwde het rapport. Inhoud en toon konden nauwelijks alarmistischer. Zonder drastisch ingrijpen stond een ramp voor de deur. Rinnooy Kan en de zijnen drongen aan op structurele veranderingen en vanwege de urgentie op een reeks van crisismaatregelen op de korte termijn. De politiek deed wel wat, maar het ging – op zijn best – om half werk.

Het gevaar loert dat adviezen worden weggezet als ‘ook maar een mening’

Van substantieel beter belonen van leraren en het op die manier verhogen van de aantrekkelijkheid van het docentschap kwam het niet of nauwelijks. Het probleem werd verder vooruitgeschoven. Anno 2023 is de crisis compleet: vacatures blijven in belangrijke mate onvervuld, bepaalde vakken verdwijnen uit het keuzeaanbod en scholen schakelen noodgedwongen over op vierdaagse leswerken.

Het verhaal van de stikstofproblematiek is zo’n zelfde kroniek van een aangekondigde crisis. In 2008  haalde de afdeling bestuursrechtspraak een streep door het Toetsingskader Ammoniak en Natura 2000, waarna de Tweede Kamerleden Ger Koopmans (CDA) en Diederik Samsom (PvdA) een alternatieve  aanpak voorstelden. Het ministerie van Economische Zaken verwerkte die in het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Diverse commissies en de Raad van State waarschuwden al dat de daarin gekozen  benadering juridisch onhoudbaar was. Daar werd weinig mee gedaan.

Politiek en ambtenaren dachten dat de PAS een uitspraak van de Raad van State als hoogste bestuursrechter wel zou overleven. In het ergste geval zou de uitvoering een paar weken moeten worden stilgelegd om na enkele aanpassingen weer te worden opgestart. De Raad van State was echter onverbiddelijk en haalde de PAS volledig onderuit. Het zette Nederland voor een groot deel op slot: het stikstofplafond was wel zo’n beetje bereikt. Nieuwe bouw- en economische activiteiten verdroegen zich niet meer met de dramatische toestand van natuurgebieden.

Het stelselmatig doof blijven voor adviezen heeft iets te maken met het feit dat ze slecht kunnen uitkomen. Politici en bestuurders hebben een lijn in het hoofd. Wat die doorkruist, is onwelgevallig. De rechtsstaat,  nette procedures en adviesinstanties met hun kritische rapporten kunnen dan misschien nodig zijn, maar hebben in de ogen van sommige politici ook een notoir lastig en politiek correct karakter.

Denk aan  voormalig VVD-minister van Sociale Zaken Henk Kamp die weigerde de fraudestatistieken van zijn ambtenaren te geloven. ‘Je kunt niet uitsluitend afgaan op wat je krijgt aangereikt van medewerkers.’ Hij vond dat hij ook rekening had te houden met ‘gevoelens vanuit de samenleving’. Bij zo’n basishouding loert het gevaar dat adviezen van Hoge Colleges van Staat of andere deskundigen worden weggezet als  ‘ook maar een mening’. Ze worden niet langer gezien als sleutelspelers in het streven naar zo goed mogelijk beleid, maar als irritante hindermacht.

Niet sexy

Jarenlange dominantie van één partij, in de laatste jaren de VVD, helpt evenmin bij het openstaan voor kritiek. Het idee van ‘we just run this country’ en ‘wij weten wel wat goed is voor het land’ kruipt gewild of ongewild toch tussen de oren. In een tijd waarin comfortabele kabinetsmeerderheden (voorlopig) tot het verleden behoren en politieke scheidslijnen zelfs geregeld dwars door coalities lopen, speelt politieke haalbaarheid ook een rol. De Raad van State uitte bijvoorbeeld forse kritiek op het kabinetsplan voor een wet die gemeenten moest kunnen dwingen om opvang voor asielzoekers te regelen: de wet was ‘onnodig complex’ en riep ‘indringende vragen op of deze wel uitvoerbaar is’.

Verantwoordelijk staatssecretaris Eric van der Burg (VVD, Asiel en Migratie) vond het niet eens aanleiding om opnieuw te overleggen in het kabinet. Zijn wetsvoorstel gold als behoorlijk controversieel, maar hij  schatte in dat hij er een meerderheid voor zou kunnen krijgen in de Tweede en Eerste Kamer. Het  huiswerk opnieuw doen met de kritiek van de Raad van State in gedachten zou dat alles zomaar in de waagschaal kunnen stellen.

De horizon van de politiek is de afgelopen decennia aanzienlijk verkort. De waan van de dag bepaalt veel meer dan vroeger de agenda. Wat scoort op social media en aan de talkshowtafels, kan ook op aandacht  van volksvertegenwoordigers en bestuurders rekenen. En ontgaat het hun, dan zal het leger aan  voorlichters en spindoctors waarmee ze zijn omringd, ze daar wel op wijzen. Op departementen wonnen  de functionarissen belast met window dressing (een kloppend plaatje naar buiten) aan macht ten koste van de inhoudelijke ambtenaren die wijzen op reële problemen.

En veel kiezers zweven vrijwel permanent. Wie doorpakt of op zijn minst lijkt door te pakken bij brandende, actuele kwesties en kwestietjes heeft daarmee iets te winnen. Wie ze negeert, kan snel een deel van de achterban verliezen. Het diep ingaan op langjarig spelende, complexe problemen of het voorkomen dat onheilspellende toekomstvisies werkelijkheid worden spreekt electoraal niet erg aan.

Ook de traditionele media zijn vaak druk met de ophef van het moment en schieten tekort bij het uitvoeren van hun controlerende functie. Smeuïge relletjes verslaan is aantrekkelijker dan diep in de wetgeving en de uitvoering duiken, ook wat betreft tijdsinvestering. Media vrezen bovendien voor een verveeld publiek. Veel van de instanties die de politiek adviseren kampen met een saai imago. Ze zijn niet sexy. Rapporten zijn dik en vergen dikwijls uitgebreide voorkennis.

Wat kan er gedaan worden om te voorkomen dat de politiek chronisch doof blijft voor waarschuwingen? Hoe maken we dat adviezen in de toekomst wel ter harte worden genomen? De Nationale Ombudsman, Reinier van Zutphen, kondigde in een interview met NRC in 2021 aan zich actiever bezig te gaan houden met de nazorg bij zijn werk: ‘Ik dacht lang: ik heb mijn werk goed gedaan als we een deugdelijk rapport afleveren, zodat iedereen kan lezen hoe het beter kan. Uit de Toeslagenaffaire heb ik geleerd dat dat onvoldoende is. Als wij onszelf serieus nemen, moeten we een stap verder gaan. Mensen moeten eraan wennen, maar ik zeg nu: “Hé, je vond het toch zo’n slim rapport? Waarom doe je er dan niks mee?”

Maar het blijven porren van de Ombudsman of een andere instantie gaat niet het grote verschil maken. Alles staat of valt bij anders denken. Bij de lopende discussie over een nieuwe bestuurscultuur in Nederland hoort het serieuzer nemen van adviezen een belangrijk gespreksthema te zijn. Omdat goed beleid ontstaat door een samenspel van macht en tegenmacht, en niet door vast te houden aan het eigen gelijk en elk begin van kritiek voortijdig te smoren.