De slachtoffers van de Wet maatschappelijke ondersteuning

Door Bart de Koning

De Wet maatschappelijke ondersteuning werd gebracht als een grote stap vooruit. Maar het was een keiharde neoliberale bezuiniging, die grote groepen in problemen bracht.

Als een historicus ooit nog eens De opkomst en ondergang van de sociaal-democratie in Nederland gaat schrijven, dan zal het hoofdstuk over het kabinet-Rutte II flink wat pagina’s beslaan. De PvdA-bewindslieden in dat kabinet schudden de allerlaatste restjes van het sociaal-democratisch gedachtegoed nadrukkelijk af. 

Zo verving Jet Bussemaker in 2015 de studiefinanciering door het leenstelsel. ‘De grootste onderwijshervorming in dertig jaar’ noemde ze het. Met het geld dat de overheid uitspaarde aan beurzen zou de kwaliteit van het onderwijs verbeterd worden, zo stelde Bussemaker. ‘Het is dus geen bezuiniging.’

Nu, vier jaar later, blijken de beloofde extra bedragen voor de universiteiten zwaar tegen te vallen. Studenten zuchten onder hun studieschulden, lijden onder de stress van werken én studeren, en kunnen na hun afstuderen moeilijk een hypotheek krijgen, omdat ze al een schuld hebben. Afgelopen september keerde de PvdA op haar schreden terug: de sociaal-democraten willen de basisbeurs terug.

In 2014 voerde Lodewijk Asscher als minister van Sociale Zekerheid SyRi in, het Systeem Risico Indicatie. Met dit systeem kan de overheid gegevens uit tientallen overheidsdatabases – over belastingen, onderwijs, pensioenen, schulden, huisvesting, vastgoed, arbeid, uitkeringen, boetes enzovoort – aan elkaar koppelen en met behulp van datamining en profiling op zoek gaan naar mogelijke uitkeringsfraude. Daarmee wordt iedere uitkeringsgerechtigde een potentiële fraudeur, maar ondanks ernstige bezwaren van de Raad van State en het toenmalige College Bescherming Persoonsgegevens voerde Asscher de wet gewoon in. Afgelopen juli maakte de PvdA ook hier een draai. Burgemeester Ahmed Aboutaleb zette een experiment met SyRi in Rotterdam stop. De bedoeling was om ook informatie uit zorgsystemen en politieregisters te gaan gebruiken. Maar Aboutaleb vond de datahonger ‘disproportioneel’. Het is ‘een bureaucratische moloch die zich niet laat sturen’, aldus de sociaal-democratische burgervader.

Het beleid werd gebracht alsof het beter was voor de burgers zelf – ook voor de mensen aan de onderkant

En dan is er de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Staatssecretaris Martin van Rijn (PvdA) voerde de Wmo in 2015 in met een paar nobele doelen: bevorderen van zelfredzaamheid, participatie en maatwerk in de zorg. En bezuinigen, maar daar lag de nadruk in de publiciteit veel minder op. Aan de Kamer schreef de regering dat het erom ging dat de zorgbehoevende burger niet meteen een beroep op de overheid deed: ‘In de nieuwe opzet staat echter de eigen verantwoordelijkheid van de burger en zijn sociale netwerk veel nadrukkelijker voorop en is de gemeente alleen aan zet voor zover de burger niet zelf of met de hulp van dat netwerk tot participatie kan komen.’ Een jaar na de invoering, tijdens de Algemene Beschouwingen van 2016, was Diederik Samson lyrisch: ‘Wie nu goed kijkt, ziet dat zich een kleine revolutie in de zorg voltrekt. De afvinklijsten, de protocollen in de zorg verdwijnen. Er wordt niet langer naar nummers gekeken, maar naar mensen.’

Het zal niet als een verrassing komen dat ook de Wmo in de praktijk vies tegenviel. Een kleine zoekactie in online lokale media leert dat progressieve wethouders in het hele land – van Eindhoven via Leiden tot in het hoge noorden – tobben met de wet. Zo had jeugdwethouder Elly Pastoor (PvdA) van de gemeente Westerkwartier het begin oktober 2019 stevig te verduren in een raadsdebat over de tekorten bij de jeugdzorg en de Wmo: ‘Den Haag heeft ons opgescheept met een onmogelijke opdracht,’ zo citeerde het Dagblad van het Noorden haar.

De rode draad in de drie bovengenoemde wetten is dat sociaal-democratische bewindslieden zich gewillig voor het neoliberale karretje van de VVD hebben laten spannen. In alle drie de gevallen was er een allesoverheersend financieel motief: er moest minder geld uitgegeven worden aan studiebeurzen, thuiszorg en uitkeringen. Dat maakt de zalvende rechtvaardiging voor de wetgeving moeilijk te verteren, zeker omdat we inmiddels de gevolgen kennen. Het beleid werd gebracht alsof het beter was voor de burgers zelf – ook voor de mensen aan de onderkant. Er zit een zwak hoorbare echo in van de beruchte uitspraak van Ronald Reagan: The most terrifying words in the English language are: I’m from the government and I’m here to help.’
 

Rechtsongelijkheid

Na de invoering van de wet werd duidelijk dat de meeste mensen die in de doelgroep van de Wmo vallen, zoals hoogebejaarden en mensen met psychische problemen, helemaal niet zelfredzaam zijn en niet of nauwelijks een netwerk van mantelzorgers hebben. De beleidsvrijheid voor gemeentes om ‘maatwerk’ te bieden valt nogal tegen, omdat ze in de praktijk vooral moeten woekeren met te lage budgetten. En voor zover ze zelf keuzes maken in welke zorg ze wel en niet aanbieden, leidt dat tot rechtsongelijkheid, omdat burgers in de ene gemeente wel recht hebben op zorg die een andere gemeente niet verstrekt.

De Groene Amsterdammer, Trouw, radioprogramma Argos en onderzoeksplatform Investico deden samen maanden onderzoek naar de invoering van de Wmo in 2015 en publiceerden in mei 2019 de tranentrekkende resultaten. Dat er een maandenlang gezamenlijk onderzoek van al die media nodig was om al de problemen goed in beeld te krijgen is al veelzeggend. De invoering van de Wmo 2015 was onderdeel van een buitengewoon complexe hervorming in de zorg. Daarbij werden twee wetten, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007, vervangen door vijf wetten: de Wet Langdurige Zorg, de Zorgverzekeringswet, de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet (zie het kader op p. xxx voor een overzicht).

Voor een Haagse beleidsmaker ziet het schema er strak en overzichtelijk uit. Voor patiënten, familie en hulpverleners is het een doolhof van afkortingen. Aan welk loket moet je je melden? Aan welke eisen moet je voldoen? Op welke zorg heb je recht?

Vanwege de complexiteit is het helaas niet zo moeilijk pagina’s te vullen met schrijnende verhalen over burgers die het slachtoffer zijn geworden van de Wmo. Eén voorbeeld uit vele gaat over Eindhoven. Die stad gaf in 2017 24 miljoen meer uit aan de Wmo dan begroot. De gemeente ging daarom over op het zogenoemde ‘resultaatgericht indiceren’. Ze zeggen niet meer hoeveel uur huishoudelijke hulp iemand krijgt, maar dat het resultaat een ‘schoon en leefbaar huis’ moet zijn. In managementjargon: van input- naar outputsturing. Deze nieuwe manier van berekenen betekent in de praktijk vooral een bezuiniging, zo vertelde advocaat Kevin Wevers aan De Groene. Hij staat met de FNV zo’n 150 burgers bij die bezwaar maken tegen de Wmo-besluiten van de gemeente. Een van hen is Tineke IJntema. Ze zit in een rolstoel en is slechtziend, haar partner heeft MS. De gemeente verlaagde het aantal uren huishoudelijke hulp van 5,5 uur naar 2 uur per week – al is dat aantal inmiddels na klagen iets verhoogd tot 3 uur. ‘Er gaan nu echt dingen vervuilen,’ zei IJntema huilend na afloop van een hoorzitting. Ze moet vanwege incontinentie één of twee keer per dag het bed van haar man verschonen. Ze kreeg de vraag van de gemeente: ‘Kunt u de bedden van u en uw partner niet uit elkaar schuiven?’ Let wel, het gaat hier om een slechtziende vrouw in een rolstoel. Inmiddels heeft de rechter geoordeeld dat de gemeente niet alleen het resultaat van de huishoudelijke hulp mag aangeven, maar ook het aantal uren waar een burger recht op heeft moet vastleggen.
 

Failliet

Tegelijk met de invoering van de Wmo kregen de gemeentes een bezuiniging opgelegd. Zo’n 30 procent van het zorgbudget verdween. Daarom gingen ze minder uren inkopen bij thuiszorgorganisaties, waardoor die failliet gingen of stopten. Tienduizenden banen in de thuiszorg verdwenen. De overblijvers zagen de werkdruk toenemen: er moest meer werk in minder tijd gedaan worden, er was nauwelijks of geen tijd meer voor een praatje met de cliënten, en het personeel moest in de vrije tijd de administratie doen.

De gemiddelde uurtarieven daalden in een paar jaar tijd van zo’n 27 euro naar 21 of 22 euro  een onmogelijk laag tarief waarvoor het werk echt niet kan worden gedaan; 25 euro per uur geldt als het minimum. Daarom kwam er in 2017 een maatregel van het rijk die gemeentes verplichtte om reële tarieven te betalen, maar daar hield vrijwel niemand zich aan, ontdekte NRC Handelsblad vorig jaar bij een rondgang langs 250 gemeentes. Een belangrijke oorzaak van de race naar de bodem is dat gemeentes de thuiszorg aanbesteden: de organisatie die het laagst offreert, wint de aanbesteding.

Daar kwam bij dat het rijk de zorgtaken in de Wmo in 2015 als het ware over de muur had gegooid bij de gemeentes. Het moest allemaal geregeld worden door onervaren gemeenteambtenaren die hun weg moesten zien te vinden in nieuwe, zeer complexe wetgeving, met doelgroepen die ze voorheen niet kenden.

In tegenstelling tot wat staatssecretaris Van Rijn en fractievoorzitter Diederik Samson beloofden is de nieuwe wet bepaald niet minder bureaucratisch. Verschillende instanties werken onder verschillende wetten, overleg en rapportage binnen regionale samenwerkingsverbanden kosten veel tijd, zorgmedewerkers moeten alle gewerkte tijd gedetailleerd registeren of kunnen hun uren juist niet allemaal geregistreerd en vergoed krijgen, en cliënten moeten eindeloos gegevens invullen in stroperige computersystemen, waarbij één klein foutje betekent dat de aanvraag afgewezen wordt en alles opnieuw moet.

Tegelijk met de invoering van de Wmo kregen de gemeentes een bezuiniging opgelegd

De Wmo heeft dan ook geleid tot een stortvloed aan procedures van boze cliënten. Sinds de decentralisatie zijn er 6861 rechtszaken gevoerd over de Wmo, haalde het onderzoekscollectief van De Groene, Trouw en Argos boven water. Daarvan gingen er 1570 naar de hoogste rechter voor bestuursrechtelijke kwesties, de Centrale Raad van Beroep. Van alle zaken waarin een rechter uitspraak heeft gedaan, kregen de burgers in 41 procent van de gevallen gelijk. Dat is veel, in het bestuursrecht. ‘Gemeentes dachten dat ze veel vrijheid hadden, maar juridisch gezien was dat niet zo. Ze bedachten het nodige waarmee ze bezuinigingen konden inboeken en krijgen vervolgens van de rechter te horen dat ze die vrijheid en bevoegdheden helemaal niet hebben. Maar inmiddels was de bezuiniging al ingeboekt,’ zo lichtte Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, het in de Groene Amsterdammer toe.
 

Beleidsbargoens

Ook het Sociaal Cultureel Planbureau had flinke kritiek, in het rapport De Wmo 2015 in de praktijk. De onderzoekers spraken honderden ambtenaren en zorgverleners die in de praktijk met de Wmo te maken hebben. Zij zien de gehypte Haagse kernbegrippen als ‘zelfredzaamheid’ en ‘participatie’ als ‘typisch beleidsjargon’. Er staan pareltjes van zinnen in het rapport: ‘De cultuur- en gedragsverandering waar de Wmo 2015 naar streeft, moet volgens beleidsmedewerkers bij veel professionals en inwoners nog plaatsvinden.’

Dat is lastig, omdat veel inwoners niet meewerken aan de door Den Haag gewenste ‘cultuur- en gedragsverandering’. De zorgverleners lopen tegen allerlei knelpunten aan, waardoor er bij bepaalde doelgroepen ‘minder aanknopingspunten’ zijn voor de bevordering van zelfredzaamheid: ‘Bijvoorbeeld bij mensen met psychische problematiek of dementie, vanwege de zware problematiek en sterke wisselingen of verergering in het ziektebeeld.’ Mantelzorgers blijken de zorg niet aan te kunnen en de zorg vanuit de Wmo is vaak te licht of te weinig, waardoor crisissituaties kunnen ontstaan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan hoogbejaarde mantelzorgers die eindeloos thuis blijven zorgen voor hun dementerende partner, terwijl de situatie eigenlijk allang onhoudbaar is.

Fraaie begrippen als ‘zelfredzaamheid’, ‘participatie’ en ‘passende ondersteuning’ zijn lastig te interpreteren: ‘Ondanks de beschikbaarheid van instrumenten als de Zelfredzaamheid-Matrix en het cliëntervaringsonderzoek geven gemeentes en aanbieders vaak aan geen adequate monitoringsinstrumenten te hebben.’ Het zijn prachtige Scrabble-woorden, maar de kloof tussen het abstracte Haagse beleidsbargoens en de wereld van de volgeplaste luiers had niet groter kunnen zijn.

Makkelijke oplossingen zijn er niet. Het SCP suggereert om nog eens te kijken naar de taakverdeling tussen de verschillende partijen, zoals gemeentes en zorginstellingen, die onder verschillende wettelijke regimes vallen, zoals de afbakening tussen de Wmo, de Zorgverzekeringswet en de Wet Langdurige Zorg. Zo’n wettelijke herverkaveling zou het werk voor praktijkmensen eenvoudiger en minder bureaucratisch kunnen maken, hoewel de ervaring leert dat hier vaak de Wet van Behoud van Ellende geldt: haal je ergens een paar schotten weg, komen ze elders weer terug. Maar zelfs als het werkt, zal de situatie hoogstens worden bijgeschaafd. Niemand zit te wachten op wéér een enorme stelselwijziging.
 

Dementie

Bovendien zijn er fundamentele problemen die niet weg te nemen zijn met nieuwe wetten, reorganisaties of decentralisaties. De Nederlandse bevolking vergrijst. Zolang er geen geneesmiddelen zijn tegen dementie zullen dus steeds meer mensen intensieve hulp nodig hebben. Zelfredzaamheid is een mooi principe, maar werkt alleen bij mensen die het geestelijk aankunnen. Er is niets mis met het ideaal van de vitale senior die tot op hoge leeftijd zelfstandig blijft, maar dat ideaalbeeld is helaas op lang niet iedere oudere van toepassing. Honderdduizenden ouderen zijn wél hulpbehoevend, en op die hulpvraag biedt techniek – zoals robots, handige apps en smart homes – slechts een beperkt antwoord.

We ontkomen er dus niet aan dat de zorg de komende decennia veel mensen nodig zal hebben. En dat is duur. Het belangrijkste probleem daarbij is de ziekte van Baumol, vernoemd naar de Amerikaanse econoom William Baumol. Hij beschreef als eerste dat de productiviteit in fabrieken veel sneller stijgt dan in de dienstensector. Het klassieke voorbeeld gaat over het strijkkwartet nr. 14 van Beethoven. Toen dat voor het eerst werd opgevoerd, in 1826, hadden vier musici er veertig minuten voor nodig. Vandaag de dag kost het vier musici nog steeds veertig minuten om het te spelen, en de kwaliteit is gelijk gebleven. In de industrie daarentegen is de arbeidsproductiviteit in die twee eeuwen spectaculair toegenomen, net als de kwaliteit van de producten. Daardoor is het strijkkwartet sinds 1826 relatief 23 keer duurder geworden dan industriële arbeid. Daarom kan iedereen zich nu auto’s en televisies veroorloven, maar zijn klassieke concerten zonder subsidie onbetaalbaar geworden.

Een vergelijkbaar mechanisme gaat op voor de zorg. Het aankleden, wassen en voeden van een patiënt kost nog net zoveel tijd als tweehonderd jaar geleden. Je kunt het wel afraffelen, maar dat gaat ten koste van de kwaliteit en de menselijke waardigheid. Zolang er nog geen zorgrobots bestaan die mensen thuis volwaardig kunnen helpen, zullen mensen dat moeten blijven doen. Sinds William Baumol weten we dat fundamentele marktkrachten ervoor zorgen dat diensten zoals de zorg relatief steeds duurder worden. Het wordt tijd dat politici dat ook gaan inzien en die boodschap eerlijk gaan brengen, in plaats van burgers, zorgverleners en ambtenaren op te zadelen met neoliberale sprookjes dat de markt het wel even goedkoop oplost.

 
Kaders:

Veranderende wetgeving en organisatie
In 2015 veranderde de organisatie van de langdurige zorg. Tegenwoordig valt intensieve zorg, zoals opname in een instelling, onder de Wet Langdurige Zorg en is die de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. Verpleging thuis valt onder de Zorgverzekeringswet, waar de verzekeraars verantwoordelijk voor zijn. De gemeentes bieden de Wmo onder andere ondersteuning, zoals dagbesteding voor ouderen of hulp in de huishouding. Zij doen ook de jeugdzorg, via de Jeugdwet.
Bron: SCP, De Wmo 2015 in de praktijk.

Regeltjes
De belofte was dat de Wmo 2015 minder bureaucratie zou opleveren voor cliënten. Het Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten hield in 2016 een enquête onder gebruikers naar de veranderingen ten opzichte van de oude wet.

Verandering van het proces:

Deze is eenvoudiger geworden 5%
Deze is gelijk gebleven 33%
Deze is complexer geworden 22%
Weet ik niet/kan niet beoordelen 40%

 
Tijdinvestering in de aanvraag:

Dit is mij meer tijd gaan kosten 28%
Dit is mij minder tijd gaan kosten 7%
Gelijk gebleven 65%

 
De overbelaste mantelzorger
Het beleid van de overheid om mensen zo lang mogelijk thuis te laten wonen legt een flinke druk op mantelzorgers. Volgens de Dementiemonitor Mantelzorg 2018 zijn er naar schatting zo’n 300.000 mantelzorgers die voor iemand met dementie zorgen. Aan 4459 van hen werd gevraagd: hoe belast voelt u zich door uw naaste?

Overbelast 3%
Zeer zwaar belast 10%
Tamelijk zwaar belast 39%
Enigszins belast 40%
Niet of nauwelijks belast 8%

Bron: Dementiemonitor Mantelzorg 2018

Onnodig gierig
In het jaar dat de Wmo inging – 2015 – lieten gemeentes uit angst voor tekorten maar liefst 1,2 miljard euro, bestemd voor jeugdzorg en zorg en ondersteuning thuis, op de plank liggen.

Websites gemeentes slecht toegankelijk
Overheden zijn wettelijk verplicht om hun websites toegankelijk te maken voor mensen met een beperking, zoals blinden, slechtzienden, kleurenblinden en dyslectici. Van de 355 gemeentes voldoen er slechts 83 aan de wettelijk eisen, zo blijkt uit een recent onderzoek van webontwerpbureau Stuurlui.

De lamme en de blinde
Tijdens een keukentafelgesprek met een man van 81 jaar legt een wijkteamlid uit dat mensen elkaar meer moeten gaan helpen. De bewoner zegt dat ze laatst in het appartementencomplex ook te horen hadden gekregen dat bewoners meer voor elkaar moeten doen. ‘Maar in dit complex zijn we allemaal met ouwe lui, die allemaal hun gebreken hebben. We zijn hier in de portiek heel goed met elkaar, maar we zijn te oud en gebrekkig om elkaar te helpen. Het is hier echt de lamme en de blinde.’
Bron: Een mooie gedachte: Wat professionals denken over zelfredzaamheid en wat ze vervolgens (niet) doen (2016)

De Wmo: hoe wordt het budget van 3,78 miljard euro (2018) uitgegeven?
74,6% gaat naar cliëntgebonden kosten van de zorgaanbieders. De overige 25,4% gaat op aan coördinatiekosten, opgebouwd uit 18,9% aan organisatiekosten van de zorgaanbieders en 5,2% aan de organisatiekosten van de gemeenten. De rest gaat naar landelijke programma’s(waaronder onderzoek en beleidsinformatie) en organisatiekosten van onder meer het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Bron: Berenschot


Uit: Maarten! 2019-4

Gerelateerde artikelen

Sloven zonder vangnet: neoliberale puinhopen in de thuiszorg

De puinhopen van het neoliberalisme

Het nocebo-effect in de zorg

Welkom bij Maarten!

Maarten van Rossem is 's lands bekendste historicus en Amerikadeskundige. Hij is een veelgevraagd commentator op radio en tv en heeft een eigen blad: Maarten!. Verwacht diepgravende interviews, scherpe analyses en verrassende opinies.

Maak nu gratis kennis met onze journalistiek. In dit dossier hebben wij de mooiste verhalen uit ruim tien jaar Maarten! gebundeld. Lees bijvoorbeeld waarom Baudet gelijk heeft als hij zegt Fortuyns erfgenaam te zijn, wat Maarten van het Nederlandse onderwijs vindt en hoe Amerika het IS-monster gecreëerd heeft.

Wilt u de beste verhalen uit Maarten! in uw mailbox ontvangen? Meld u dan aan voor onze gratis nieuwsbrief.